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一、《條例》出臺(tái)的背景意義
地下管線作為城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的核心組成部分，是服務(wù)保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的“生命線”，支撐著全市“532”發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，其在能源輸送、信息傳遞、群眾生活、排澇減災(zāi)等方面發(fā)揮著重要作用。近年來，隨著城鄉(xiāng)建設(shè)的不斷發(fā)展，我市地下管線的種類、數(shù)量、敷設(shè)范圍和敷設(shè)密度呈現(xiàn)出迅速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，對(duì)管線規(guī)劃、建設(shè)、維護(hù)和安全管理的要求日益提高。
2013年，我市頒布了《常州市地下管線規(guī)劃管理辦法》，構(gòu)建了管線管理的基本制度，但由于管線主體不一、投資多元，管線管理仍然存在一些問題：規(guī)劃許可、規(guī)劃核實(shí)、竣工驗(yàn)收等管理程序執(zhí)行不完全到位；管線覆土前的竣工測(cè)量難以實(shí)施；管線各管理環(huán)節(jié)協(xié)同不夠；后期維護(hù)管養(yǎng)重視不足，管線隱患排查沒有全面落實(shí)；道路挖掘頻繁，“馬路拉鏈”現(xiàn)象仍然存在。
國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕27號(hào)）《關(guān)于印發(fā)城市燃?xì)夤艿赖壤匣赂脑鞂?shí)施方案（2022—2025年）的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2022〕22號(hào)），明確要求研究制訂地下空間管理、地下管線綜合管理等方面法規(guī)，因地制宜細(xì)化管理要求，積極解決第三方施工破壞、違規(guī)占?jí)?、安全間距不足、地下信息難以共享等城市管道保護(hù)突出問題。因此，從規(guī)范管線規(guī)劃建設(shè)管理、提升城市定位、建設(shè)安全韌性城市出發(fā)，制訂管線管理的地方性法規(guī)具有必要的積極意義。
二、《條例》構(gòu)建了常州管線管理體制機(jī)制頂層設(shè)計(jì)框架
條例構(gòu)建了常州地下管線管理 “1套法規(guī)體系+1套信息系統(tǒng)+3個(gè)基本體制+6個(gè)管理模塊”，即《常州市地下管線管理?xiàng)l例》；地下管線綜合信息系統(tǒng)；綜合管理、專業(yè)管理、屬地管理三大基本體制；規(guī)劃管理、建設(shè)管理、運(yùn)維管理、信息管理、監(jiān)督管理、執(zhí)法管理六個(gè)管理模塊的頂層設(shè)計(jì)框架。形成了地下管線空間綜合管理機(jī)制、地下管線建設(shè)統(tǒng)籌管理機(jī)制、全流程管理機(jī)制、地下管線更新廢棄管理機(jī)制、信息系統(tǒng)共建共享管理機(jī)制、獎(jiǎng)懲考核和信用管理機(jī)制六個(gè)亮點(diǎn)機(jī)制。以深化地下管線管理體制機(jī)制改革為驅(qū)動(dòng)，以推進(jìn)地下管線綜合管理為核心，以強(qiáng)化地下管線智慧化管理為支撐，系統(tǒng)推動(dòng)各類地下管線實(shí)施全生命周期管理，全面保障地下管線有序建設(shè)和安全運(yùn)行。
整個(gè)頂層框架是一個(gè)開放的體系，隨著城市的發(fā)展，地下管線管理形勢(shì)的變化，可根據(jù)實(shí)際情況不斷進(jìn)行優(yōu)化和完善。
三、《條例》首次確定了地下管線綜合管理部門
條例明確市、縣級(jí)市（區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)地下管線管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，將其納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，建立健全統(tǒng)籌推進(jìn)工作機(jī)制和多元化投融資機(jī)制。首次明確市住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門和縣級(jí)市（區(qū)）人民政府指定的部門為地下管線綜合管理部門，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)地下管線的綜合協(xié)調(diào)和綜合管理工作；自然資源和規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)地下管線規(guī)劃、測(cè)繪和數(shù)據(jù)信息及其共享利用的監(jiān)督管理；管線行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)對(duì)本行業(yè)地下管線實(shí)施監(jiān)督管理；其他部門根據(jù)各自職責(zé)共同做好地下管線管理工作。
四、《條例》系統(tǒng)化體現(xiàn)地下管線全流程管理（突出地下管線全生命周期管理）
一是建立了管線專項(xiàng)規(guī)劃與綜合規(guī)劃相互銜接的規(guī)劃體系。自然資源和規(guī)劃主管部門組織編制地下管線綜合規(guī)劃，統(tǒng)籌各類地下管線專業(yè)規(guī)劃，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。對(duì)重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域和重點(diǎn)更新區(qū)域，需要組織編制區(qū)域市政管線綜合規(guī)劃，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。
二是明確了地下管線與城市道路統(tǒng)籌建設(shè)工作機(jī)制。道路主管部門在制定道路年度建設(shè)計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)征求地下管線綜合管理部門、管線行業(yè)主管部門和地下管線建設(shè)單位意見。地下管線建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)地下管線的綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃，結(jié)合道路年度建設(shè)計(jì)劃，向地下管線綜合管理部門報(bào)送年度建設(shè)需求。地下管線綜合管理部門應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地下管線建設(shè)需求，并征求相關(guān)管線行業(yè)主管部門意見，制定地下管線年度建設(shè)計(jì)劃。形成有互動(dòng)、有統(tǒng)籌的工作機(jī)制。
三是劃分了參建各方在管線建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案、規(guī)劃許可、施工許可、放線、竣工測(cè)量、規(guī)劃核實(shí)、管線調(diào)查與安全施工、技術(shù)交底、管線保護(hù)、竣工驗(yàn)收等方面的職責(zé)。
四是強(qiáng)調(diào)了地下管線綜合管理信息系統(tǒng)建設(shè)管理，通過信息化手段加強(qiáng)地下管線全流程的“閉環(huán)”管理。
五、《條例》建立了挖掘許可溝通機(jī)制，實(shí)現(xiàn)施工總量控制
針對(duì)“馬路拉鏈”、管線事故頻發(fā)等問題，加大統(tǒng)籌管理，規(guī)定實(shí)行施工掘路總量控制制度，嚴(yán)格控制道路挖掘。地下管線綜合管理部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同本級(jí)自然資源和規(guī)劃、市政工程、交通運(yùn)輸、管線行業(yè)主管部門和公安機(jī)關(guān)交通管理等部門，建立道路挖掘許可信息溝通機(jī)制。同時(shí)，鼓勵(lì)以非開挖方式敷設(shè)地下管線。旨在解決城市道路占用挖掘統(tǒng)籌難的問題，通過計(jì)劃統(tǒng)籌切實(shí)減少占用挖掘行為、避免無序占用挖掘、反復(fù)開挖的矛盾問題。
六、《條例》明確了管線遷改、老舊管線改造、管線廢棄處置管理要求
條例規(guī)定因城鄉(xiāng)建設(shè)需要遷移、改建地下管線的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)與管線權(quán)屬單位協(xié)商制定實(shí)施方案，并依法辦理規(guī)劃、施工許可等手續(xù)。管線權(quán)屬單位應(yīng)當(dāng)配合做好遷移、改建工作。
運(yùn)行時(shí)間過長(zhǎng)、材質(zhì)落后的管線存在安全隱患，條例規(guī)定市、縣級(jí)市（區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)組織住房城鄉(xiāng)建設(shè)、道路主管部門和管線行業(yè)主管部門，結(jié)合道路建設(shè)、城市更新等工作，制定老舊地下管線改造升級(jí)計(jì)劃，當(dāng)對(duì)老舊地下管線有序進(jìn)行改造升級(jí)；管線行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本行業(yè)老舊地下管線改造升級(jí)的指導(dǎo)和監(jiān)督；管線權(quán)屬單位、運(yùn)營(yíng)維護(hù)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)地下管線設(shè)計(jì)使用年限和運(yùn)行狀態(tài)，對(duì)老舊地下管線進(jìn)行改造升級(jí)。
廢棄管線若未進(jìn)行安全處置或者處置不當(dāng)，不但浪費(fèi)地下空間資源，還極易造成重大安全事故。條例規(guī)定管線權(quán)屬單位廢棄地下管線的，應(yīng)當(dāng)向管線行業(yè)主管部門報(bào)告，并自廢棄之日起三個(gè)月內(nèi)拆除廢棄地下管線；暫時(shí)無法拆除的，管線權(quán)屬單位應(yīng)當(dāng)采取封填管道及其檢查井等措施，并進(jìn)行無害化處理，消除環(huán)境和結(jié)構(gòu)安全隱患，待建設(shè)工程改建、擴(kuò)建或者大修時(shí)一并予以拆除。
七、《條例》強(qiáng)化了管線信息智慧化管理
一是確保管線信息管理的整體性和可持續(xù)性，明確自然資源和規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)測(cè)繪和數(shù)據(jù)信息及其共享利用的監(jiān)督管理和地下管線綜合管理信息系統(tǒng)的建設(shè)、維護(hù)、更新和利用工作，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。二是通過專業(yè)管線信息系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)與地下管線綜合管理信息系統(tǒng)相銜接，實(shí)現(xiàn)即時(shí)交換、共建共享、動(dòng)態(tài)更新；三是保障管線信息匯交的準(zhǔn)確性、完整性、時(shí)效性，明確管線建設(shè)單位、權(quán)屬單位信息匯交的義務(wù)和法律責(zé)任；四是要求城市管線數(shù)據(jù)的匯交應(yīng)統(tǒng)一交換格式、標(biāo)準(zhǔn)和信息共享目錄，并形成質(zhì)檢機(jī)制，實(shí)現(xiàn)管線數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、保證數(shù)據(jù)質(zhì)量、確保數(shù)據(jù)應(yīng)用；五是堅(jiān)持需求導(dǎo)向、“以用促建”，對(duì)管線信息保密、共享、查詢、利用等方面作出了規(guī)定，以服務(wù)常州智慧城市建設(shè)。
八、《條例》完善了法律責(zé)任機(jī)制
條例結(jié)合常州實(shí)際，在上位法的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)地方性法規(guī)的剛性和可執(zhí)行力，條例在罰則中：第一，增設(shè)了一處處罰條文：負(fù)責(zé)匯交管線數(shù)據(jù)的單位未按照規(guī)定期限向自然資源和規(guī)劃主管部門報(bào)送管線信息的處罰。第二，強(qiáng)化了危及地下管線安全和妨礙地下管線正常使用行為的法律責(zé)任和未按照要求拆除廢棄地下管線的處罰。第三，明確管理部門及人員責(zé)任，確保條例得到嚴(yán)格遵守。
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