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一、《條例》出臺的背景意義
地下管線作為城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的核心組成部分，是服務(wù)保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的“生命線”，支撐著全市“532”發(fā)展戰(zhàn)略的實施，其在能源輸送、信息傳遞、群眾生活、排澇減災(zāi)等方面發(fā)揮著重要作用。近年來，隨著城鄉(xiāng)建設(shè)的不斷發(fā)展，我市地下管線的種類、數(shù)量、敷設(shè)范圍和敷設(shè)密度呈現(xiàn)出迅速增長的態(tài)勢，對管線規(guī)劃、建設(shè)、維護和安全管理的要求日益提高。
2013年，我市頒布了《常州市地下管線規(guī)劃管理辦法》，構(gòu)建了管線管理的基本制度，但由于管線主體不一、投資多元，管線管理仍然存在一些問題：規(guī)劃許可、規(guī)劃核實、竣工驗收等管理程序執(zhí)行不完全到位；管線覆土前的竣工測量難以實施；管線各管理環(huán)節(jié)協(xié)同不夠；后期維護管養(yǎng)重視不足，管線隱患排查沒有全面落實；道路挖掘頻繁，“馬路拉鏈”現(xiàn)象仍然存在。
國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2014〕27號）《關(guān)于印發(fā)城市燃氣管道等老化更新改造實施方案（2022—2025年）的通知》（國辦發(fā)〔2022〕22號），明確要求研究制訂地下空間管理、地下管線綜合管理等方面法規(guī)，因地制宜細化管理要求，積極解決第三方施工破壞、違規(guī)占壓、安全間距不足、地下信息難以共享等城市管道保護突出問題。因此，從規(guī)范管線規(guī)劃建設(shè)管理、提升城市定位、建設(shè)安全韌性城市出發(fā)，制訂管線管理的地方性法規(guī)具有必要的積極意義。
二、《條例》構(gòu)建了常州管線管理體制機制頂層設(shè)計框架
條例構(gòu)建了常州地下管線管理 “1套法規(guī)體系+1套信息系統(tǒng)+3個基本體制+6個管理模塊”，即《常州市地下管線管理條例》；地下管線綜合信息系統(tǒng)；綜合管理、專業(yè)管理、屬地管理三大基本體制；規(guī)劃管理、建設(shè)管理、運維管理、信息管理、監(jiān)督管理、執(zhí)法管理六個管理模塊的頂層設(shè)計框架。形成了地下管線空間綜合管理機制、地下管線建設(shè)統(tǒng)籌管理機制、全流程管理機制、地下管線更新廢棄管理機制、信息系統(tǒng)共建共享管理機制、獎懲考核和信用管理機制六個亮點機制。以深化地下管線管理體制機制改革為驅(qū)動，以推進地下管線綜合管理為核心，以強化地下管線智慧化管理為支撐，系統(tǒng)推動各類地下管線實施全生命周期管理，全面保障地下管線有序建設(shè)和安全運行。
整個頂層框架是一個開放的體系，隨著城市的發(fā)展，地下管線管理形勢的變化，可根據(jù)實際情況不斷進行優(yōu)化和完善。
三、《條例》首次確定了地下管線綜合管理部門
條例明確市、縣級市（區(qū)）人民政府應(yīng)當加強對地下管線管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，將其納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，建立健全統(tǒng)籌推進工作機制和多元化投融資機制。首次明確市住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門和縣級市（區(qū)）人民政府指定的部門為地下管線綜合管理部門，負責本行政區(qū)域內(nèi)地下管線的綜合協(xié)調(diào)和綜合管理工作；自然資源和規(guī)劃主管部門負責地下管線規(guī)劃、測繪和數(shù)據(jù)信息及其共享利用的監(jiān)督管理；管線行業(yè)主管部門負責對本行業(yè)地下管線實施監(jiān)督管理；其他部門根據(jù)各自職責共同做好地下管線管理工作。
四、《條例》系統(tǒng)化體現(xiàn)地下管線全流程管理（突出地下管線全生命周期管理）
一是建立了管線專項規(guī)劃與綜合規(guī)劃相互銜接的規(guī)劃體系。自然資源和規(guī)劃主管部門組織編制地下管線綜合規(guī)劃，統(tǒng)籌各類地下管線專業(yè)規(guī)劃，報本級人民政府批準后實施。對重點建設(shè)區(qū)域和重點更新區(qū)域，需要組織編制區(qū)域市政管線綜合規(guī)劃，報本級人民政府批準后實施。
二是明確了地下管線與城市道路統(tǒng)籌建設(shè)工作機制。道路主管部門在制定道路年度建設(shè)計劃時，應(yīng)當征求地下管線綜合管理部門、管線行業(yè)主管部門和地下管線建設(shè)單位意見。地下管線建設(shè)單位應(yīng)當根據(jù)地下管線的綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃，結(jié)合道路年度建設(shè)計劃，向地下管線綜合管理部門報送年度建設(shè)需求。地下管線綜合管理部門應(yīng)當統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地下管線建設(shè)需求，并征求相關(guān)管線行業(yè)主管部門意見，制定地下管線年度建設(shè)計劃。形成有互動、有統(tǒng)籌的工作機制。
三是劃分了參建各方在管線建設(shè)工程設(shè)計方案、規(guī)劃許可、施工許可、放線、竣工測量、規(guī)劃核實、管線調(diào)查與安全施工、技術(shù)交底、管線保護、竣工驗收等方面的職責。
四是強調(diào)了地下管線綜合管理信息系統(tǒng)建設(shè)管理，通過信息化手段加強地下管線全流程的“閉環(huán)”管理。
五、《條例》建立了挖掘許可溝通機制，實現(xiàn)施工總量控制
針對“馬路拉鏈”、管線事故頻發(fā)等問題，加大統(tǒng)籌管理，規(guī)定實行施工掘路總量控制制度，嚴格控制道路挖掘。地下管線綜合管理部門應(yīng)當會同本級自然資源和規(guī)劃、市政工程、交通運輸、管線行業(yè)主管部門和公安機關(guān)交通管理等部門，建立道路挖掘許可信息溝通機制。同時，鼓勵以非開挖方式敷設(shè)地下管線。旨在解決城市道路占用挖掘統(tǒng)籌難的問題，通過計劃統(tǒng)籌切實減少占用挖掘行為、避免無序占用挖掘、反復(fù)開挖的矛盾問題。
六、《條例》明確了管線遷改、老舊管線改造、管線廢棄處置管理要求
條例規(guī)定因城鄉(xiāng)建設(shè)需要遷移、改建地下管線的，建設(shè)單位應(yīng)當與管線權(quán)屬單位協(xié)商制定實施方案，并依法辦理規(guī)劃、施工許可等手續(xù)。管線權(quán)屬單位應(yīng)當配合做好遷移、改建工作。
運行時間過長、材質(zhì)落后的管線存在安全隱患，條例規(guī)定市、縣級市（區(qū)）人民政府應(yīng)當組織住房城鄉(xiāng)建設(shè)、道路主管部門和管線行業(yè)主管部門，結(jié)合道路建設(shè)、城市更新等工作，制定老舊地下管線改造升級計劃，當對老舊地下管線有序進行改造升級；管線行業(yè)主管部門應(yīng)當加強對本行業(yè)老舊地下管線改造升級的指導(dǎo)和監(jiān)督；管線權(quán)屬單位、運營維護單位應(yīng)當根據(jù)地下管線設(shè)計使用年限和運行狀態(tài)，對老舊地下管線進行改造升級。
廢棄管線若未進行安全處置或者處置不當，不但浪費地下空間資源，還極易造成重大安全事故。條例規(guī)定管線權(quán)屬單位廢棄地下管線的，應(yīng)當向管線行業(yè)主管部門報告，并自廢棄之日起三個月內(nèi)拆除廢棄地下管線；暫時無法拆除的，管線權(quán)屬單位應(yīng)當采取封填管道及其檢查井等措施，并進行無害化處理，消除環(huán)境和結(jié)構(gòu)安全隱患，待建設(shè)工程改建、擴建或者大修時一并予以拆除。
七、《條例》強化了管線信息智慧化管理
一是確保管線信息管理的整體性和可持續(xù)性，明確自然資源和規(guī)劃主管部門負責測繪和數(shù)據(jù)信息及其共享利用的監(jiān)督管理和地下管線綜合管理信息系統(tǒng)的建設(shè)、維護、更新和利用工作，實行動態(tài)管理。二是通過專業(yè)管線信息系統(tǒng)應(yīng)當與地下管線綜合管理信息系統(tǒng)相銜接，實現(xiàn)即時交換、共建共享、動態(tài)更新；三是保障管線信息匯交的準確性、完整性、時效性，明確管線建設(shè)單位、權(quán)屬單位信息匯交的義務(wù)和法律責任；四是要求城市管線數(shù)據(jù)的匯交應(yīng)統(tǒng)一交換格式、標準和信息共享目錄，并形成質(zhì)檢機制，實現(xiàn)管線數(shù)據(jù)標準統(tǒng)一、保證數(shù)據(jù)質(zhì)量、確保數(shù)據(jù)應(yīng)用；五是堅持需求導(dǎo)向、“以用促建”，對管線信息保密、共享、查詢、利用等方面作出了規(guī)定，以服務(wù)常州智慧城市建設(shè)。
八、《條例》完善了法律責任機制
條例結(jié)合常州實際，在上位法的基礎(chǔ)上，增強地方性法規(guī)的剛性和可執(zhí)行力，條例在罰則中：第一，增設(shè)了一處處罰條文：負責匯交管線數(shù)據(jù)的單位未按照規(guī)定期限向自然資源和規(guī)劃主管部門報送管線信息的處罰。第二，強化了危及地下管線安全和妨礙地下管線正常使用行為的法律責任和未按照要求拆除廢棄地下管線的處罰。第三，明確管理部門及人員責任，確保條例得到嚴格遵守。
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